【深度】白重恩中国经济50人论坛主题发言：实现地方政府激励的导向从高速度增长到高质量发展的转变

2018年2月25日，“中国经济50人论坛2018年年会”在北京举行，主题为“实现地方政府激励的导向从高速度增长到高质量发展的转变”。论坛成员、清华经管学院弗里曼讲席教授、常务副院长白重恩出席并演讲。

白重恩教授认为，高质量发展一个重要的含义就是居民从经济增长中有更强获得感。居民获得感的消费是很重要的一个因素，他指出，“我们希望地方政府能对消费更加重视，”地方政府考核指标要更加强调居民的消费占GDP的比重，以及居民可支配收入占GDP的比重。地方政府有更强的积极性来支持消费，例如在税收上，由生产地向消费地转型。

此外，白重恩教授还表示，地方政府考核需更加重视企业和居民的主观感受，“只有企业和居民才能真切体会到地方政府对他们提供的服务有多好”。白重恩教授主题发言全文如下。

实现地方政府激励的导向从高速度增长到高质量发展的转变

——在中国经济50人论坛年会上的主题发言

2018年2月25日

白重恩

清华经管学院弗里曼讲席教授、常务副院长 

在中国过去近四十年的高速增长中，地方政府起到了非常重要的作用。现在要从高速度增长转向高质量发展，地方政府的作用和激励也要实现转变。

过去四十年，我们地方政府激励主要以高速度增长为导向。激励的一方面是自上而下的考核、要求和管控。尽管考核体系里有很多指标，GDP增长速度只是其中之一，而且权重也在降低，但是很多其他指标都与GDP高度相关，比如投资和财政收入等，而且全国的比较刚性的增长目标最终会分解到各地，所以GDP增长对于地方政府来说仍然极其重要。除了总量激励之外，还有一些结构性的激励，比如产业政策，希望地方促进某些产业的增长，抑制另一些产业的增长。激励的另一方面是本地的支持。其中，居民的支持在地方政府激励中的权重不够大，居民的话语权明显小于企业。另外，在企业中，并非所有企业都拥有相同的话语权和影响力，往往能在短期内带来较高增长的企业话语权更大。本地的支持有时也会影响自上而下的激励，因为我们在对地方政府官员进行考核的时候，会征求其下级的意见，会征求企业尤其是国有企业的意见。这一套激励体系，都以高速度增长为导向。

由此带来的影响是什么？我们看几个方面。一个是居民最终消费占GDP的比重比较低。图1是G20国家居民最终消费占GDP的比重，可以看出，最低的是沙特阿拉伯，中国只比沙特阿拉伯高一点，与其他国家的差距很大。从2000年到2010年，我国居民消费占GDP的比重有较大幅度的下降，从47%降到36%，仅在2010年之后有了微弱的上升。这与追求增长的地方政府导向是有关系的。

G20国家居民最终消费占GDP的比重

二是高速增长导向所带来的效率问题。从图2可见，当设定过高的增长目标时，为了实现这个目标，就要通过地方政府驱动的投资来刺激。当地方政府占有较多资源的时候，自然使得市场中的其他企业获得资源的成本提高，会挤出市场主导的投资。市场主导的投资，相对而言效率较高，所占比重下降；政府驱动的投资，相对而言效率较低，所占比重上升。这就造成整体效率下降，从而使得实现高增长目标更加困难，又进一步要求政府驱动的投资来刺激，这就形成了一个恶性循环。

高速增长导向所带来的效率问题

我们来看一下几个数据。我无法直接获得政府主导投资的数据，只能通过其它一些关联数据来分析。所有发行债券的企业都要公布资产负债表，我们把这些企业的资产负债表找来，把其中发行城投债的企业归成一类，因为这类企业的投资可能与政府驱动投资的有较大关系，其他企业归成另一类。从发行城投债企业的资产占所有发债企业资产的比重来看，政府驱动的投资增加得很快。

在左右发行债券企业中发行城投债企业占比（资产）

再看不同企业的投资回报。从图4可以看出，发行城投债企业的资产回报率与其他企业有一个明显的差距。2015年之后，尽管其他企业的资产回报率有所回升，但发行城投债的企业的资产回报率仍然继续下降。这间接地说明，政府的投资效率与其他企业的投资效率是有差距的，而且这个差距没有缩小的趋势。

息前税后资产回报率

从总体的投资回报率来看，2008年之前还没有明显的下降趋势，2008年之后显著下降，2016年与2015年相比稍有回升，但整体还不是很好。

投资回报率：1978-2016（税后并且剔除价格因素之后）

刚才说到，由于政府驱动的投资占用资源，会使得其他部门的要素成本上升。看一个数字，就是每单位GDP的劳动力成本的中美对比。从2008年到2014年，总体来说是在增加的。也就是说，我国的劳动力成本相对优势在降低。

劳动力成本/GDP：中国相对于美国

从全要素生产率来看，因为全要素生产率波动很大，我计算了三年的移动平均，2007年之后全要素生产率处于较低水平，2015年以后有所回升，但水平仍然很低。

全要素生产率（3年移动平均）

由此可见，地方政府通过融资平台获得大量资源进行投资，对整体经济效率产生了负面影响。

如何实现从高速增长到高质量发展的转变？这里我们聚焦宏观经济指标体系中与高质量发展相关性较大的一些指标。高质量发展的重要意义，一是居民从经济增长中获得更多。比如更好的公共服务，像精准脱贫、污染防治等；再比如更高的消费率、更高质量的消费等。这些都是高质量发展的重要元素。二是更快速的全要素生产率的增长。包括更加高效的投资，包括创新活动，更加高效的人力资源开发和配置。三是防范化解重大风险，效率的改善对此也很重要。

如何让地方政府有激励来支持高质量的发展？刚才提到两个方面，一是自上而下的激励，二是来自本地的激励。

在自上而下的激励中，一是从关注地区生产总值到关注地区收入总值。如果本地不适宜创造就业机会，最好的安排就是提升本地人力资源，让他们到外地去获得更好的就业机会。在考核地区生产总值的情况下，地方政府没有激励这样做，因为本地教育和培训的人力资源流向外地不能增加本地的生产总值。如果考核地区收入总值，流出人员的收入也计入对本地的贡献，地方政府就有更强的激励来开发人力资源，让人力资源在全国范围内更有效率地配置。二是更加强调居民消费和居民可支配收入。考核指标要强调居民消费占GDP的比重，以及居民可支配收入占GDP的比重。除此之外，为了让地方政府有更强的积极性来支持消费，在税收收入属地安排上，可以考虑由生产地向消费地转型。三是更加强调高效和可持续的公共服务。四是加强对地方政府资产和负债的考核。尽快发布地方政府的资产负债表，希望在促进追求地区收入总值和本地居民消费更快增加的同时，还能够控制风险，不让地方政府债务变得太高。如果地区收入总值和居民消费都增长较快，而债务的增长和资产的减值都有限，就说明效率较高，因而不需要直接考核效率指标。五是更加重视企业和居民的主观感受。有些地方政府的举措不能在客观指标中有效得到反映，这时，地方政府的服务对象的主观感受就很重要，居民和企业最能真切地体会到地方政府对他们提供的服务有多好。六是为地方政府“大胆创新探索撑腰鼓劲”。高质量发展的措施需要因地制宜，地方探索非常重要。七是产业政策更加倾向于居民的消费，特别是服务消费。我们在很多服务消费方面是比较大的短板，比如学前教育、养老和家政服务等。我们需要厘清政府和市场的分工和合作机制，努力消除高效提供这些服务的制度障碍。八是有效防止数据操纵。

在来自本地的激励方面，我们需要努力探索在现有制度框架下更好地发挥本地支持的激励和约束作用。一是赋予居民更大的发言权和影响力；二是赋予企业更加均衡的发言权和影响力。

来源 | 清华大学经济管理学院官方微信公众号

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